USMCA Forward 2023 – Bölüm 1: Ulusal Güvenlik

1994’te onaylandığı siyasi arka plana bakıldığında, Kuzey Amerika Serbest Ticaret Anlaşması (NAFTA) benzersiz bir tarihi anda geldi; Sovyetler Birliği’nden gelen güvenlik tehdidi geri çekilmişti ve yükselen Çin’den bir tehdit henüz belli değildi. NAFTA, ekonomik kalkınmaya ve karşılıklı yarar sağlayan ticari ilişkileri teşvik etmeye anlaşılır bir odaklanmayı yansıtıyordu.¹

NAFTA’nın onaylanmasından bu yana otuz yıl geçmesine rağmen, küreselleşen pazarlar ve tedarik zincirleri çoğalıp daha karmaşık hale gelirken, jeopolitik çatışmalar da daha yaygın hale geldi. Karşılıklı bağımlılık ve gerilimdeki bu eş zamanlı büyüme, ABD’nin Çin gibi aktörlere ekonomik olarak bel bağlamasından dolayı kırılganlık yarattı.² Çin hem dünyanın en büyük ticaret ülkesi hem de ABD ile agresif bir askeri ve siyasi rakip. Çok karmaşık tedarik zincirleri ile ulusal güvenlik açığı arasındaki kesişme, hiç olmadığı kadar güçlü.³ Bu dinamikler en çok Çin ile ilişkilerde göze çarpsa da, aslında diğer bölgelerde de mevcuttur.

NAFTA’nın halefi olan ABD-Meksika-Kanada Anlaşması (USMCA), NAFTA’ya benzer, ancak çevre ve iş gücü ile ilgili önemli ek taahhütler içerir. Bu yazı, Kuzey Amerika genelinde daha yakın ekonomik bağlar geliştirmenin nasıl önemli bir güvenlik boyutuna sahip olduğunu tartışacak. Aslında USMCA, başta Çin olmak üzere stratejik rakiplerle ekonomik karşılıklı bağımlılıkla ilişkili riskleri azaltmak açısından üç taraf için de çok önemli bir rol oynuyor.

Ulusal güvenliği yalnızca askeri güç -hatta siyasi veya diplomatik etki- açısından tanımlamak, kritik ulusal çıkarların tehdit edilebileceği veya geliştirilebileceği birçok yolu yansıtmaz. “Ulusal çıkar”, “ulusal güvenlik” ile aynı kapsama sahip olmasa da, uluslar bazen birbiriyle bağlantılı olan ve daha önceki dönemlerde birbirinden ayrılabilen askeri, ekonomik, diplomatik ve siyasi mülahazalarla karşı karşıyadır.⁴

Ekonomik aktörler – şirketler, işgücü piyasaları ve hükümetler – ürünleri teslim etmek için küresel olarak verimli ve iç içe geçmiş tedarik zincirlerine güveniyor. Birbirine oldukça bağlı bu tedarik zincirleri hayatın bir gerçeğidir ve birçok yönden faydalıdır. Yüksek oranda birbirine bağlı küresel ticaret, diğer şeylerin yanı sıra, sermaye ve emeği en verimli şekilde kullanıldığı yerlere dağıtarak küresel yoksulluğu azaltmıştır.⁵

Ancak, yararla birlikte güvenlik açığı da gelir. Dağınık tedarik zincirleri gelişir, çünkü aktörler en ucuz ve en üretken tedarik kaynaklarını aramayı ekonomik olarak avantajlı bulurlar. Bu, bazı aktörler için bireysel olarak faydalı olsa da, en az maliyetli ve en verimli tedarik zincirlerinin peşinde koşmak, kolektif ulusal güvenlik ihtiyaçlarıyla tutarlı olmak zorunda değildir. Gerçekten de, tedarik zincirlerinin Bireysel optimizasyonu daha geniş çapta güvenlik açıkları yaratabilir. Örneğin, kötü niyetli insan eylemlerinden veya doğal afetlerden kaynaklanan tedarik zincirlerindeki aksamalar nadiren tek bir şirketle sınırlı kalır ve daha geniş ekonomik etkilere sahip olabilir.⁶

Bazı durumlarda, tedarik zinciri kesintilerinin ulusal güvenlik sonuçları olabilir. Bunlar, farmasötikleri içerir⁷ ve kişisel koruyucu donanımlar,⁸ askeri uygulamaları, enerjiyi, gıdayı ve imalatta kullanılan hammaddeleri içerecek şekilde çok sayıda farklı sistemde kullanılan yarı iletkenler.⁹

Savunmasız popülasyonlar üzerindeki etki özellikle şiddetli olabilir. Tedarik zincirindeki aksamalar, jenerik ilaçlar veya konserve gıda veya enerji gibi temel emtialarda daha yüksek fiyatlara ve kıtlıklara neden olarak yaşam maliyetini ve temel ihtiyaçların sağlanmasını artırır. Daha varlıklı ülkeler veya bireyler genellikle aksamaları hafifletmenin yollarını bulabilirken, daha az kaynakla başlayanlar, daha zengin meslektaşlarına göre ilk ve daha ciddi şekilde acı çekenlerdir.

Ülkeler çoğunlukla tedarik zincirlerini stoklama, ortak ülkelerde doğrudan yatırım ve diğer finansal teşvikler gibi barışçıl yollarla güvence altına almaya çalışacaklar.

Ancak, tedarik zinciri kesintileri kronikleşir ve şiddetli hale gelirse, daha agresif eylemler başlatılabilir. Uluslararası rekabet, kaynaklara erişimi sağlamak için ulusal gücü kullanma meselesi haline gelir.¹⁰ Bu askeri harekat şeklinde gelebilir, ama buna gerek yok. Çin’in “Kuşak ve Yol” girişimi gibi girişimler, hem arzı hem de nakliyeyi güvence altına alma ve aynı şeyi potansiyel düşmanlardan esirgeme çabasıdır.¹¹

Tedarik zincirlerinin mümkün kıldığı ekonomik karşılıklı bağımlılığın uluslararası ilişkileri ille de yatıştırmayacağı ve bunun yerine bir risk ve jeopolitik gerilim kaynağı olabileceği de giderek daha açık hale geliyor.¹² Bu tür çatışmalar, I. Dünya Savaşı öncesi Avrupa sisteminde olduğu gibi, uluslar arasında önemli karşılıklı bağımlılık dönemlerinde bile meydana geldi.¹³ Ayrıca, doğrudan savaş dışındaki saldırgan eylemler, sistemdeki aktörler için hala çok tehlikeli olabilir.

Yakın tarihli bir örneğe dönersek, Tayvan şu anda yarı iletken pazarına hakim durumda ve bu da ona bazı açılardan Çin anakarası gibi diğer aktörler karşısında avantaj sağlıyor.¹⁴ Bununla birlikte, tam da bu hakimiyet – artı Tayvan’ın anakara Çin’e yakınlığı – aslında Çin’i yarı iletkenlere erişimi sağlamak için Tayvan’a karşı saldırgan askeri eylemde bulunma konusunda teşvik edebilir. Bu tür bir eylem, zorlayıcı bir “karantinadan” gerçek bir istilaya kadar değişebilir.¹⁵ Bu tür eylemler, yarı iletken üretimini, Çin dahil olmak üzere dünya ekonomisindeki hemen hemen her aktörün zararına riske atacak, ancak aynı zamanda muhtemelen Çin’in şartlarına göre bir çözümü zorlayacaktır. Bu potansiyel güvenlik sorununun hem nedeni hem de çözümü, savunmasız denizaşırı tedarik zincirlerinin ürünüdür.

Çin’in yıkıcı olma potansiyeli göz ardı edilemez. Çin ekonomik bir güç merkezidir. 2014’ten bu yana Çin, kendisine benzersiz bir etki sağlayan dünyanın en büyük üretici ve ticaret ülkesi haline geldi.¹⁶ Nadir toprak işleme ve pillerden ilaçlara ve tıbbi cihazlara kadar birçok önemli tedarik zincirinin tam merkezinde yer alıyor ve en azından potansiyel olarak etkisini jeopolitik hedeflerini desteklemek için kullanabiliyor.¹⁷

Çin’in kaldıracı, maruz kalmadığı anlamına gelmez. Aslında, bir “atölye” statüsü, mallarının ihracatına izin veren pazarlara erişimini gerektirir. Çin, tıpkı dünyanın geri kalanı gibi karmaşık tedarik zincirlerinde çok kritik bir rol oynadığı için, beklenmedik şekillerde aksamalara da maruz kalıyor. Gerçekten de, COVID salgını sırasında yaşanan aksaklıklar, bu etkileşimlerde Çin’in kendisinin anlamadığı çok şey olduğunu gösteriyor.¹⁸ Dahası, tıpkı Çin’in kritik tedarik zincirlerinin bazı kısımlarında hakimiyetini kullanabildiği gibi, ABD’nin de fikri mülkiyet ve ileri teknoloji ihracını reddetme konusunda baskı gücü var.¹⁹ Bu tür yaptırımlar, ilgili tüm tarafları etkiler ve önemli olan nokta, karşılıklı bağımlılığın herkes için riskler ve olasılıklar yaratmasıdır.

Bu makale, Amerika Birleşik Devletleri’nin jeopolitik çıkarlarının Kanada’nınkilerle mükemmel bir şekilde kesiştiğini varsaymaz.²⁰ ve Meksika.²¹ USMCA’yı imzalayan üç ülkenin de kendi dış politikaları ve ulusal hedefleri var. Bununla birlikte, kilit malzemelerin mevcudiyetini ve tedarik zincirlerinin dayanıklılığını sağlama konusunda ortak bir çıkar vardır. Tedarik zinciri karşılıklı bağımlılığı, gelecek nesilde değişmesi pek olası olmayan bir yaşam gerçeğidir.

Çin’in tedarik zincirlerini bozmak için birçok nedeni ve yolu var. USMCA, Çin’in bozulma eğilimini ve yeteneğini hafifletmede çok yardımcı olabilir. Bunu başlıca üç yolla yapabilir: Üç ülke arasında ortak bir kırılganlık anlayışı oluşturmak; üç imza sahibinin sınırları içindeki kritik tedarik zinciri kaynaklarının konumunun teşvik edilmesi; ve tedarik zinciri karşılıklı bağımlılığının işbirlikçi bir ticaret bloğu içinde yönetilebileceğini göstermek.

Yakın zamandaki tedarik zinciri krizlerinin bir özelliği de beklenmedik şekillerde ortaya çıkmalarıdır. Mart 2020’de COVID-19 pandemisi büyük bir küresel etki yaratmaya başladığında, dünya ventilatör parçaları, kişisel koruyucu ekipman ve burun temizleme bezi kıtlığı yaşadı. Bunlar, önümüzdeki iki yıl içinde birden fazla malda yaşanan bir dizi kıtlığın yalnızca ilkiydi. Ortak noktaları, geniş ve çok büyük ölçüde beklenmedik, sistemik etkiydi. Bu güvenlik açıklarının çoğu, aslında gelişmekte olduklarına dair net bir anlayış olmadan gelişti.

USMCA, en azından, temel zorlukları aday göstermek ve değerlendirmek için bir forum sağlayabilir. USMCA’nın önsözü, şeffaflığı ve makroekonomik işbirliğini teşvik edecek önlemler alınması çağrısında bulunuyor. USMCA, hammaddelerin menşeini de içerecek şekilde, otomobiller ve otomobil parçaları için menşe kuralları ve takip kuralları uygulamaktadır. İzleme gereklilikleri gerçekten de NAFTA’nınkinden daha sıkı tutuluyor.²² Bu izleme bazı yönlerden külfetli olsa da, güvenlik açığını daha kesin olarak belirleme konusunda olumlu bir etkiye sahiptir. Kökenlerin üretim girdilerine ve ham maddelere kadar gösterilmesini şart koşmak şüphesiz külfetlidir, bu, tedariklerin nerelerde savunmasız olabileceğini belirlemenin çok kesin bir yoludur.

USMCA en iyi şekilde, ortak sınırları ve çıkarları olan komşular arasında serbest ve adil ticareti sağlamaya yönelik bir mekanizma olarak görülür. Bununla birlikte, genel olarak ticari engellerin bulunmadığı bir pazarın varlığı, kritik tedarik zinciri tehditlerinin ele alınması için bir fırsat sağlayabilir.

Spesifik olarak, hammadde çıkarma, malzeme işleme, üretim ve hatta nakliye gibi mevcut tedarik zincirlerinde bilinen güvenlik açıklarının olduğu durumlarda, hali hazırda yönetişim ve kaynak bulma için bir çerçeve sağlayan bir ticaret anlaşması gerçek bir varlık olabilir. Son olayların gösterdiği şey, başka bir yerde faaliyet göstermenin büyük ve takdir edilmeyen riskleri olduğudur. USMCA, özel aktörler için “arkadaş desteğini” çekici bir seçenek haline getirebilir.

Önceki iki tavsiye, tedarik zinciri güvenlik açıklarının görünürlüğünü ve anlaşılmasını iyileştirmek ve böylece birbirine bağımlı bir dünyada güvenliği daha genel olarak geliştirmek için USMCA’yı kullanmaya odaklanmıştı. USMCA’nın ek bir değeri vardır; bu, ulusların ulusal çıkarları koruyan ve bunu silahlı veya başka türlü zorlamaya başvurmadan tedarik zincirlerine yönelik ortak yaklaşımlara varabileceklerini göstermesidir. Ortaklar bir çerçeve içinde çalışır, bazı yerel çıkarların zarar görebileceği durumlarda feragatlere ve hafifletmelere izin verir ve tüm tarafların çıkarlarına hizmet eden bir çatışma çözme sürecini kabul eder. USMCA’yı imzalayanlar uzun süredir arkadaşlardır, bu nedenle model diğer ortaklar arasında o kadar kolay uygulanmayabilir. Ancak anlaşma, karşılıklı bağımlılığın – ortaya çıkan güvenlik açıklarıyla bile – çatışmayla sonuçlanması gerekmediğini gösteriyor.